Fiscalización del Informe de la Cuenta Pública a través de la Evaluación Programática y de Desempeño

La evaluación como parte de la fiscalización superior busca describir, interpretar y conocer el impacto de los resultados obtenidos por la gestión pública, en atención al principio de máximo beneficio social. La fiscalización de los programas presupuestarios tiene un efecto positivo en la confianza de la sociedad, en virtud de que ofrece mediante un análisis objetivo, un panorama general sobre su diseño y los resultados logrados.

Así, la evaluación se utiliza en el campo de la fiscalización para comprobar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas a partir de la rendición de cuentas que realizan los entes ejecutores, en contribución a identificar si lo que se está haciendo, atiende el principio constitucional, respecto a que los recursos públicos se empleen con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

En este sentido, parte del método de la evaluación se basa en el empleo de evidencias suficientes, competentes, pertinentes, relevantes y en la explicación de datos con fuentes identificadas en el contexto de la dinámica de operación de los entes fiscalizables, que a su vez atienden metodologías definidas como la del Marco Lógico.

En otros términos, la evaluación del sector público es una herramienta metodológica efectiva, que puede acercar a diversos actores sociales con el proceso de rendición de cuentas, en la medida que ofrece información comprensible sobre el efecto de las políticas públicas.

Es por lo anterior, que la Auditoría Especial de Desempeño e Investigación, realiza la Evaluación Programática y de Desempeño, basada en información programática, presupuestal, de seguimiento y evaluación proporcionada por los entes fiscalizables y la contenida en la Cuenta Pública del Gobierno, Organismos Auxiliares y Autónomos del Estado de México.

Así mismo, los referidos trabajos ponderan los resultados de las metas y analizan el cumplimiento de los objetivos de los programas presupuestarios del Gobierno del Estado de México del ejercicio fiscal 2017. Como resultado de este análisis, se emiten recomendaciones para coadyuvar a mejorar el desempeño gubernamental del ámbito Estatal.

En particular, la Evaluación Programática revisa la sintaxis y construcción lógica de los programas presupuestarios, el cumplimiento de las metas establecidas en cada programa y proyecto, a la vez que identifica, si las acciones presentadas son consideradas como sustantivas o adjetivas.

Por su parte, la Evaluación de Desempeño analiza el diseño de la MIR de los programas presupuestarios, identifica la congruencia de los indicadores con el objetivo de cada programa y verifica la aplicación de los criterios de Claridad, Relevancia, Económico, Monitoreable, Adecuado y Aporte Marginal (CREMAA), en su diseño.

Ambas prácticas de fiscalización superior contienen un aporte pedagógico dirigido a las entidades fiscalizables, que mediante la adopción de las recomendaciones de desempeño, generan un proceso continuo para mejorar el ciclo presupuestario.

Evaluación Programática: descripción e insumos

El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contiene las normas para el ejercicio de todos los recursos públicos, sean federales, estatales o municipales, y ordena la administración de los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

El Sistema de Planeación Democrática del Estado de México, así como los elementos del proceso presupuestario: planeación, programación, presupuestación, ejecución, seguimiento y evaluación, tienen como marco de referencia el artículo 129 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, que establece lo siguiente: “Los recursos económicos del Estado, de los Municipios, así como de los Organismos Autónomos, se administrarán con eficacia, eficiencia y honradez, para cumplir con los objetivos y programas a los que estén destinados”. Tal mandato se establece en normatividades, como la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, su respectivo reglamento, el Código Financiero del Estado de México y Municipios y el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México del año 2017, entre otras disposiciones jurídico administrativas.

De acuerdo con lo anterior, establecer la clasificación de los programas presupuestarios de los entes públicos, permite organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los programas presupuestarios.

En ese sentido, la clasificación funcional tiene como finalidad identificar el presupuesto destinado a funciones de gobierno, desarrollo social, desarrollo económico y a otras no clasificadas, permitiendo determinar los objetivos generales en relación a las políticas públicas y los recursos financieros, condición que establece la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Para la realización de la Evaluación Programática, se consideró la clasificación funcional – programática del presupuesto, esquema que muestra a través de categorías programáticas (finalidad, función, subfunción, programa, subprograma y proyecto), los fines y destino de los recursos públicos, vinculados a las estrategias del Plan de Desarrollo del Estado de México 2011-2017 y los programas de las dependencias y entidades públicas.

Los Tomos de la Cuenta Pública I “Resultados generales” y II “Ejercicio Presupuestal Integrado del Poder Ejecutivo”, representaron las fuentes de información para obtener el presupuesto de los programas y proyectos presupuestarios y las unidades responsables y ejecutoras de dichos programas.

Para llevar a cabo la evaluación de las actividades y de sus respectivas metas por cada proyecto y programa presupuestario, se consultó el Tomo III “Avance Presupuestal y Programático” y el Tomo IV “Evaluación Cualitativa” de la Cuenta Pública del Gobierno, Organismos Auxiliares y Autónomos del Estado de México 2017.

Además de realizar el análisis de cumplimiento de metas, también se comparó lo expresado por las unidades responsables y las unidades ejecutoras en la Cuenta Pública, con lo reportado en su Programa Anual, como consecuencia de verificar, en ambos documentos, la correspondencia de las actividades realizadas y el cumplimiento de metas, así como las variaciones del presupuesto autorizado, autorizado final y ejercido.

En complemento, las siguientes fuentes documentales se utilizaron como insumos adicionales: el “Catálogo de Objetivos de Programas presupuestarios y proyectos 2017”, que sirvió para analizar la sintaxis y construcción lógica de cada objetivo por programa presupuestario, la Metodología del Marco Lógico (MML) y el Plan de Desarrollo del Estado de México 2011-2017, para identificar la alineación de los programas

presupuestarios con los pilares, estrategias y líneas de acción; así mismo se empleó la información sobre la Misión, Visión y Objetivo Institucional de las unidades responsables de los programas presupuestarios, en este caso, de los sitios web de las dependencias del gobierno estatal.

Evaluación de Desempeño: descripción e insumos.

El Presupuesto basado en Resultados (PbR) tiene el propósito de impulsar una propuesta integral que permita realizar la evaluación de las políticas públicas, los programas presupuestarios y el desempeño de las dependencias y entidades públicas, con una orientación hacia el logro de los resultados;

En este sentido la Evaluación de Desempeño para la fiscalización del ejercicio correspondiente al año 2017, se llevó a cabo a través de la revisión de las Matrices de Indicadores para Resultados (MIR) de los programas presupuestarios evaluables. La principal fuente de información para realizar dichos trabajos fue el Informe de Cuenta Pública del Gobierno, Organismos Auxiliares y Autónomos del Estado de México, las MIR de los programas presupuestarios del Estado de México, las Fichas Técnicas de Diseño y Seguimiento de Indicadores del Sistema Integral de Evaluación de Desempeño (SIED) y la Estructura Programática del Gobierno del Estado de México 2017, que incluye el Catálogo de Objetivos.

Análisis cualitativo

En esta clasificación, el análisis consistió principalmente en los siguientes dos aspectos:

1. Identificar la alineación y relación del indicador de cada nivel de la MIR, con su Objetivo o Resumen Narrativo, además de verificar la congruencia entre los elementos del indicador.

2. Validar la aplicación de los criterios denominados CREMAA (Claridad, Relevancia, Economía, Monitoreable, Adecuado y Aporte Marginal), a cada uno de los indicadores que integran las Matrices de Indicadores para Resultados, atendiendo las características de los niveles de la MIR (Fin, Propósito, Componente y Actividad).

Para el referido análisis se empleó la metodología propuesta por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), plasmada en la “Guía para la Elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados” y en el “Manual para el Diseño y la Construcción de Indicadores”.

Análisis cuantitativo

El propósito de este análisis es llevar a cabo una medición objetiva y ponderación de datos numéricos, en este caso sobre los indicadores, en los que se identifican y ubican sus resultados dentro de rangos de cumplimiento y una semaforización establecida en el “Manual para la Formulación del Anteproyecto de Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2017”. Al respecto, para que fuera más ilustrativa la interpretación de los resultados de los indicadores, se ubicó a cada uno de ellos en su respectivo rango de parámetro de desempeño, el cual se presenta graficado.

La principal fuente de insumos para este análisis obedeció a las Fichas Técnicas de Diseño y Seguimiento de Indicadores 2017 y la Cuenta Pública del Gobierno, Organismos Auxiliares y Autónomos del Estado de México.

Además, en el análisis cuantitativo se incluyó el “Índice de desempeño de la MIR del programa presupuestario”, el cual ponderó los resultados del desempeño de los indicadores que integraron la MIR de cada programa presupuestario durante el ejercicio fiscal 2017, con el fin de concentrar en un resultado el cumplimiento de su objetivo.

El índice se calculó contabilizando el número de resultados de indicadores ubicados en cada uno de los parámetros establecidos en el Manual para la Formulación del Anteproyecto de Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2017, y se ponderó con los valores: 1, 2, 3 y 4. No obstante, en virtud de que el intervalo del parámetro “planeación deficiente” es muy amplio (110.01-%) se consideraron tres valores de ponderación: 1, 2 y 3, tal como se muestra a continuación:

La fórmula de cálculo del “Índice de desempeño de la MIR del programa presupuestario” es la siguiente:

Donde:

Índice de desempeño de la MIR del programa presupuestario.

Número de total de Indicadores evaluados.

Número de Indicadores con parámetro "Crítico".

Número de Indicadores con parámetro "Pésimo".

Número de Indicadores con parámetro "Regular".

Número de Indicadores con parámetro "Muy bueno".

Número de Indicadores con parámetro "Planeación deficiente" en el intervalo de 110.01-149.99%.

Número de Indicadores con parámetro "Planeación deficiente" en el intervalo de 150-199.99%.

Número de Indicadores con parámetro "Planeación deficiente" en el intervalo de 200-%.

Cabe señalar que, derivado del análisis cualitativo y cuantitativo, algunos indicadores presentaron duplicidad o no fueron evaluados, es por ello que el índice se calcula respecto al total de indicadores evaluados, es decir los que obtuvieron un desempeño.

Ahora bien, se advierte que el “Índice de desempeño de la MIR del programa presupuestario” oscila entre los valores de 1 y 4, ubicando el desempeño de la MIR dentro de los parámetros de “crítico” (1.00-1.75), “pésimo” (1.76-2.50), “regular” (2.51-3.25) y “muy bueno” (3.26-4.00), como a continuación se indica

Sobre las recomendaciones

Resultado del análisis de Evaluación Programática y de Desempeño, se generan recomendaciones, las cuales están establecidas para cada unidad ejecutora del programa presupuestario. Dichas recomendaciones, derivadas de un hallazgo en particular, tienen como objeto establecer las acciones preventivas y correctivas necesarias, las cuales inciden en mejorar apartados específicos del ciclo presupuestario, como lo son la planeación, programación, presupuestación, ejecución, seguimiento y evaluación al amparo de la aplicación de la MML. Su espíritu es hacer más eficiente la ejecución del programa presupuestario y posibilitar el impacto positivo del mismo, lo que a la par conlleva a una mejor rendición de cuentas y una mayor transparencia en la presentación de las acciones, bajo el enfoque reciente de la Gestión Pública para Resultados.

Alcance de la Evaluación Programática y de Desempeño.

Se realizaron 117 evaluaciones, de las cuales 20 fueron de Programática y 97 de Desempeño, con lo que se revisaron 97 programas presupuestarios; de éstos, 20 fueron objeto de ambas evaluaciones. Los resultados del cumplimiento de las actividades y metas se reportaron en el Tomo IV “Avance Programático y Evaluación Cualitativa” de la Cuenta Pública.

La cobertura de fiscalización de programas presupuestarios fue de 95.1 por ciento, dado que, como se indicó, se revisaron 97 programas de un total de 102 incluidos en el informe de Cuenta Pública estatal.

FUENTE: Elaboración del OSFEM.

El monto total ejercido en el año 2017 por el Gobierno del Estado de México fue de 287,091,452.0 miles de pesos. La suma de los programas presupuestarios evaluados fue de 230,797,397.1 miles de pesos, lo que representa, 80.4 por ciento respecto al total ejercido.

FUENTE: Elaboración del OSFEM.

De acuerdo con la Cuenta Pública, el universo de fiscalización para el periodo 2017 fue de 120 entidades públicas, conforme a la siguiente clasificación:

A. Dependencias y Tribunales administrativos: 25

B. Organismos auxiliares: 86

C. Poderes: 2 (Legislativo y Judicial)

D. Órganos autónomos: 7

Las Evaluaciones Programáticas y de Desempeño se aplicaron a 97 programas presupuestarios, que fueron ejecutados por 70 entidades públicas (1 Poder, 22 Dependencias y Tribunales Administrativos, 42 Organismos Auxiliares y 5 Órganos Autónomos), es decir, se logró una cobertura de 58.3 por ciento.

FUENTE: Elaboración del OSFEM.

Se evaluaron las actividades y metas de 171 proyectos, de un total de 544 ejecutados y registrados en el Informe de Cuenta Pública (Tomos I, II y IV), lo que representa un porcentaje de revisión de 31.4 por ciento.

FUENTE: Elaboración del OSFEM.

La Evaluación Programática al cumplimiento de metas de las actividades asociadas a los proyectos presupuestarios fue de 33.4 por ciento, es decir, del universo de 4,561 metas registradas en el “Reporte de avance porcentual de metas de actividad por programa, pilar temático y/o eje transversal para una administración distintiva” del Volumen 1 “Informe de ejecución del Plan de Desarrollo del Estado de México 2011-2017” de la Cuenta Pública, se revisaron 1,525 actividades.

FUENTE: Elaboración del OSFEM.

Se evaluaron 797 indicadores correspondientes a 97 MIR de los 102 programas presupuestarios registrados en la Cuenta Pública 2017, lo que representa 100.0 por ciento de las MIR que el Gobierno del Estado de México implementó para evaluar el desempeño de los programas presupuestarios del ejercicio fiscal 2017.

FUENTE: Elaboración del OSFEM.